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自20世紀80年代以來，國際上民族分裂主義活動此起彼伏，俄羅斯車臣、英國北愛爾蘭與蘇格蘭、斯里蘭卡東部與北部地區(qū)、格魯吉亞南奧塞梯與阿布哈茲、加拿大魁北克、法國科西嘉、西班牙巴斯克與加羅泰尼亞、前南斯拉夫科索沃等地區(qū)都深受其擾，造成民眾權(quán)利受損、民族發(fā)展不利、國家局勢動蕩、國際形象下滑。相關國家在反民族分裂、維護統(tǒng)一上主要有軍事與法律兩道防線。軍事手段治標且成本高，法律手段治本并管長遠。本文選取一些受民族分裂問題困擾的國家作為研究對象，梳理其應對民族分裂、維護國家統(tǒng)一的法律規(guī)定，分析其成效與得失，為中國完善反分裂法律體系提供參考。
一、相關國家反民族分裂、維護統(tǒng)一的法律機制
相關國家大都利用法律手段維護國家主權(quán)與領土完整，協(xié)調(diào)中央權(quán)威與民族地方權(quán)利的關系，打擊種族歧視與反對民族分裂并舉，維護國家統(tǒng)一。
一是強調(diào)維護國家主權(quán)與領土完整。
俄羅斯面臨車臣分裂勢力威脅?！?993年俄羅斯聯(lián)邦憲法》規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦保證自己的領土完整和不可侵犯，加上其他反分裂的措施，有效遏制了車臣等地區(qū)的分裂勢頭。
印度受到伊斯蘭組織以及阿薩姆邦、阿魯納查邦等邦的民族分裂勢力挑戰(zhàn)，發(fā)生了“波多民族民主陣線”“特里普拉民族解放陣線”等事件。《1949年印度憲法》序言規(guī)定，在人民中間提倡友愛以維護個人尊嚴、國家統(tǒng)一與領土完整；第51條規(guī)定，每個公民應維護印度主權(quán)統(tǒng)一和領土完整；“捍衛(wèi)印度的主權(quán)和領土完整”是印度聯(lián)邦與地方邦部長等高官就職誓詞的共同內(nèi)容。上述規(guī)定和誓詞對維護印度統(tǒng)一發(fā)揮著重要作用。
法國的法律規(guī)定國家元首在維護領土完整與國家統(tǒng)一中發(fā)揮特殊作用?！?958年法國憲法》第2條規(guī)定，法蘭西是不可分的、世俗的、民主的和社會的共和國；第5條規(guī)定，共和國總統(tǒng)是國家獨立、領土完整和遵守共同體協(xié)定與條約的保證人；第16條規(guī)定，如果共和國的制度、國家獨立、領土完整或者國際義務的履行受到嚴重的、直接的威脅，共和國總統(tǒng)可根據(jù)形勢采取必要的措施。這些規(guī)定都有利于緩解法國民族分裂問題的發(fā)生。
《1992年越南憲法》第13條規(guī)定，所有損害祖國的獨立、主權(quán)、統(tǒng)一和領土完整，損害建設和保衛(wèi)社會主義祖國的陰謀和行為，都將依法受到嚴勵的懲罰。上述規(guī)定有效打擊了“西原獨立運動”“赫蒙族獨立運動” “下高棉分離運動”等民族分裂勢力。
二是明確地方權(quán)力服從于中央權(quán)力，利用中央強制權(quán)打壓地方分裂、重建秩序，維護國家統(tǒng)一。
《1947年意大利憲法》第126條規(guī)定，如果區(qū)議會有違反憲法或嚴重違法的行為，或不執(zhí)行(中央)政府關于改組犯有類似違法行為的區(qū)政府或免除其長官職務的建議時，可以解散區(qū)議會；也可出于維護國家安全的原因解散區(qū)議會。這對西西里、威尼斯等地區(qū)的的獨立趨向形成了有效遏制。
《1982年葡萄牙憲法》第234條指出，國家面臨分裂危機時，共和國總統(tǒng)有權(quán)解散自治區(qū)議會，自治區(qū)政府隨之去職，中央政府接管地方政治事務，直到選舉新自治區(qū)政府上臺。
《西班牙憲法》第155條規(guī)定，如果某個自治區(qū)不遵守憲法或其他法律，或嚴重危害西班牙總體利益，中央政府可要求自治區(qū)主席改正，若不改正，經(jīng)參議院絕對多數(shù)批準，可強制其遵守憲法和法律，以維護國家整體利益。在加泰羅尼亞自治區(qū)議會單方面宣布獨立的危急時刻，西班牙中央政府依據(jù)憲法第155條，宣布解除該自治區(qū)政府全體官員的職務，同時解散自治區(qū)議會，并宣布舉行自治區(qū)選舉，阻止了加泰羅尼亞公投獨立之路。
三是反對種族歧視，禁止利用民族宗教矛盾挑撥民族關系，鏟除民族分裂勢力滋長的土壤與環(huán)境。
《1993年俄羅斯聯(lián)邦憲法》第13條規(guī)定，禁止旨在以暴力改變憲法制度基礎、破壞俄羅斯聯(lián)邦完整性、破壞國家安全的社會團體的建立和活動，禁止煽動社會、種族、民族和宗教糾紛。這有利于俄羅斯避免重蹈蘇聯(lián)時期地方民族主義力量分裂國家的覆轍。
1983年斯里蘭卡發(fā)生大規(guī)模民族內(nèi)戰(zhàn)后，議會于同年8月5日通過《1978年斯里蘭卡民主社會主義共和國憲法》第六次修正案，規(guī)定無論在斯里蘭卡境內(nèi)或境外，直接或間接地支持、擁護、資助、慫恿或鼓吹在斯里蘭卡領土上建立分離國家的任何政黨或個人，都將受到懲罰；包括議員在內(nèi)的所有官員必須宣誓反對分裂主義，維護國家的統(tǒng)一。借助軍事打擊與法律規(guī)定等手段，斯里蘭卡終于在2009年消滅了泰米爾猛虎組織，結(jié)束了內(nèi)戰(zhàn)。泰米爾和僧伽羅兩大族群和解也需要借助法律、教育等手段。
二、國際反民族分裂法律機制的悖論與不足
國際法與相關國家反民族分裂法律機制存在一定的疏漏與不足。
第一，國際法層面存在可能被民族分裂勢力利用的漏洞，需要逐步彌補。
國家主權(quán)原則與民族自決原則并存于國際法中，其悖論造成了實踐中的某些分歧。國際法層面正在彌補這一漏洞?！堵?lián)合國憲章》規(guī)定民族自決權(quán)的行使限于如下主體：處于殖民統(tǒng)治之下、正在爭取民族解放和國家獨立的民族、處在外國軍事侵略和占領下的民族、主權(quán)國家的全體民眾。1993年，世界人權(quán)大會通過的《維也納宣言和行動綱領》指出，民族自決權(quán)不得解釋為授權(quán)和鼓勵采取任何行動去全面或局部地侵犯主權(quán)和領土完整。
第二，某些國家法律對分裂組織與分裂行為約束不力，不利于維護國家統(tǒng)一。
美國憲法中未直接否定各州退出聯(lián)邦的權(quán)利，這為南方脫離聯(lián)邦獨立、釀成南北戰(zhàn)爭埋下伏筆。這是由于憲法法律不完善，導致聯(lián)邦通過武力等方式維護國家統(tǒng)一的慘痛教訓。
魁北克獨立問題曾困擾加拿大，后者通過完善反分裂法律機制有效遏制了民族分裂勢頭。加拿大2000年 6月通過的《清晰法》規(guī)定：第一，聯(lián)邦省的獨立要進行全民公投，公投時問題的提出必須是清晰、明確、無歧義的，公投結(jié)果的票數(shù)必須是清晰的，即絕對多數(shù)，還要取得加拿大聯(lián)邦2/3的省份同意時，獨立才能生效。以上苛刻條件阻塞了魁北克等分裂力量的公投獨立之路。法裔只是加拿大的少數(shù)民族之一，大多數(shù)省份使用英語，魁北克要想爭取2/3省份的同意不可能實現(xiàn)。
三、完善反民族分裂法律體系的思考
國際上圍繞人權(quán)、族權(quán)與國權(quán)之間的關系存在爭議，影響反民族分裂法律體系的成效。
第一類主張“人權(quán)族權(quán)高于國權(quán)論”。如英國不反對蘇格蘭獨立公投。 2012年10月15日，英國首相卡梅倫與薩蒙德在愛丁堡簽署協(xié)議允許蘇格蘭在2014年秋季舉行是否脫離英國的公投。與英國對蘇格蘭和平獨立公投的“開明”態(tài)度不同，面對愛爾蘭共和軍的暴力活動，英國則采取長期清剿和嚴厲軍事鎮(zhèn)壓的應對方式。
第二類主張“國權(quán)高于族權(quán)人權(quán)論”。如西班牙堅決反對加泰羅尼亞獨立公投。面對民族分裂組織“埃塔”的暴恐活動，西班牙采取武力鎮(zhèn)壓與法律制裁相結(jié)合的應對方式。2018年5月3日，西班牙首相拉霍伊表示，西班牙政府將對“埃塔”追查到底，盡快將其繩之以法。
第三類主張“人權(quán)、族權(quán)、國權(quán)兼顧論”。如法國引導科西嘉擴大自治權(quán)的投票，避免公投獨立?！?958年法國憲法》第86條規(guī)定，共同體成員國的地位，可以根據(jù)共和國的要求或者根據(jù)當?shù)毓裢镀贝_認的有關成員國立法會議的決議，予以改變。針對法國科西嘉島分裂問題，2001年12月，法國憲法委員會在相關法案中將有關該島自治的條文刪除，以進一步確定科西嘉島是法國不可分割的一部分。
如何應對人權(quán)、族權(quán)及國權(quán)關系中的矛盾與悖論？濫用民族自決權(quán)、追求民族絕對自由，對國家與民族本身危害巨大。在“三權(quán)”之間尋找最大公約數(shù)，成為多民族國家實現(xiàn)穩(wěn)定與發(fā)展的優(yōu)選路線。
我國也面臨著民族分裂勢力的嚴峻挑戰(zhàn)。黨的十九大報告提出，堅決維護國家主權(quán)和領土完整，堅決反對和遏制“臺獨”分裂勢力，堅決反對一切分裂祖國、破壞民族團結(jié)和社會和諧穩(wěn)定的行為。因此，需要完善相應的反民族分裂、維護國家統(tǒng)一的法律體系，維護國家統(tǒng)一與民族共同繁榮。
【作者為中央民族大學中國民族理論與民族政策研究院副教授；本文系中央民族大學項目“新時代我國反民族分裂體系研究”、中央民族大學2018-2019年度科研創(chuàng)新團隊計劃項目（項目編號2018Cxtd01） 階段性成果?！?/p>
資料來源：中國民族報
黔網(wǎng)文（2021）
1658-001號
