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體國經(jīng)野：元明清時期政區(qū)變遷與西南邊疆經(jīng)略
“體國經(jīng)野，設(shè)官分職，以為民極”出自我國古代典籍《周禮》，意思是劃分國（都城）、野（郊外、田野）的區(qū)域，任命、派遣官吏，管理百姓。其中，“體國經(jīng)野” 就是今天所說的劃分行政區(qū)域，這是派遣官吏、管理百姓的基礎(chǔ)和前提。先秦時代至明清時期，我國歷代王朝致力于經(jīng)略邊疆民族地區(qū)，逐步形成政治、軍事、民族、宗教、邊疆開發(fā)等諸多領(lǐng)域的政策、措施，其中，設(shè)官置守、建立行政機構(gòu)就是重要的組成部分。本文擬在吸收、借鑒前人成果的基礎(chǔ)上，以西南邊疆為中心，梳理元、明、清時期西南邊疆政區(qū)演變的脈絡(luò)，分析邊疆治理方略的特點，并提出粗淺的看法。
一、元朝、明朝、清朝西南邊疆的政區(qū)演變
先秦以來，我國歷代王朝都在邊疆地區(qū)劃分政區(qū)、設(shè)官置守。東周時期，秦國、楚國就在西南邊地設(shè)置郡、縣，此后秦朝、漢朝、隋朝、唐朝、宋朝和三國時期的蜀國、南北朝時期南方各王朝都在西南邊疆設(shè)置郡（或州、道、路）、縣，又因地制宜地設(shè)立“特殊政區(qū)”。這為元、明、清時期形成省、府、縣等政區(qū)和多種形式的“特殊政區(qū)”奠定了基礎(chǔ)。
元代西南邊疆政區(qū)的設(shè)置
在秦朝、漢朝、隋朝、唐朝之后，元朝實現(xiàn)了中國歷史上空前的大統(tǒng)一。在地方政區(qū)劃分方面，元王朝在先秦以來郡、縣政區(qū)設(shè)置的基礎(chǔ)上，進行重大變革，主要是學習金朝派“行尚書省”臨時處理地方事務(wù)的辦法，將這一臨時性機構(gòu)固定下來。元朝的中書省是中央政府的最高行政機關(guān)；在全國各地設(shè)立“行中書省”，簡稱為“行省”，是最高級別的地方行政機構(gòu)；行省下再設(shè)置路、府、州、縣等政區(qū)。在邊疆地區(qū)，元朝或設(shè)立省、路、府、州、縣，或設(shè)置宣慰司、都元帥府等地方機構(gòu)，有的地方還派藩王常駐鎮(zhèn)守，在西南地區(qū)既設(shè)有云南、湖廣、廣西、四川等行省，又有“特殊政區(qū)”，派出藩王駐守。其中，廣西行中書省于1363年設(shè)立，管理今天海南全省、廣西大部分地區(qū)和廣東雷州半島及其附近的茂名、湛江等地。云南行省轄區(qū)包括今天云南全省、貴州西部、四川西南部和越南西北部及老撾、泰國、緬甸的北部地區(qū)，下設(shè)路、府、州、縣，并在少數(shù)民族聚居區(qū)設(shè)置宣慰司、招討司、宣撫司和安撫司等土官。元朝還派云南王駐大理、梁王駐中慶（今昆明），云南王與梁王手握重兵，分別鎮(zhèn)守在云南西部、東部地區(qū)。
在青藏高原上，吐蕃政權(quán)于843年瓦解，此后陷于分裂割據(jù)狀態(tài)。在蒙古汗國建立后，西藏地方上層就多次前往聯(lián)系，1246年薩迦班智達在涼州與闊端舉行了具有重大意義的會見，西藏正式成為中央政府管轄的一個行政區(qū)。1264年，元朝中央設(shè)立總制院（1288年改為宣政院），管理全國佛教僧徒和藏族居住區(qū)的行政事務(wù)，在藏族居住區(qū)設(shè)立三個宣慰使司都元帥府：烏思藏納里速古魯孫等三路宣慰使司都元帥府的管轄區(qū)域，既包括今天除昌都以外的西藏自治區(qū)的大部分地區(qū)，又包括今克什米爾大部分地區(qū)、印度的一小部分、尼泊爾的東北部以及錫金、不丹的全部領(lǐng)土；吐蕃等處宣慰使司都元帥府管轄今天青海的海南藏族自治州、黃南藏族自治州、果洛藏族自治州，甘肅的甘南藏族自治州和四川的阿壩藏族羌族自治州等地；吐蕃等路宣慰使司都元帥府管轄今天云南省迪慶藏族自治州、四川省甘孜藏族自治州、青海省玉樹藏族自治州和西藏昌都市及那曲地區(qū)的一部分。宣慰使司都元帥府下設(shè)有萬戶、千戶，在基層設(shè)置百戶、什戶。而且，宗相當于內(nèi)地的縣，作為基層政區(qū)，在元代西藏地方開始出現(xiàn)。
明代西南邊疆政區(qū)的變動
1368年，朱元璋建立明朝后，在地方行政體制上最初繼承元朝，仍設(shè)“行中書省”，又設(shè)都司衛(wèi)所進行軍事控制。1376年，朱元璋將行省的權(quán)力實行“三司分治”，設(shè)置承宣布政使司、提刑按察使司、都指揮使司，三司長官互不統(tǒng)屬，都直接對中央負責。承宣布政使司簡稱“布政司”，掌管一省的行政事務(wù)，俗稱為“省”，下轄府、直隸州、州、縣，在邊疆民族地區(qū)還設(shè)置軍民府、御夷府、御夷州等帶有“民族自治區(qū)域”特點的“特殊政區(qū)”。
在西南地區(qū)，明朝基本上繼承元朝的疆域，既包含今天的西藏、云南、廣西等省區(qū)，又包括今越南西北部和老撾、泰國、緬甸的北部地區(qū)及克什米爾地區(qū)、不丹、印度錫金邦。明朝在這一地區(qū)的行政機構(gòu)既包括廣西、云南、四川、貴州、廣東五個布政司和府、州、直隸州、縣，又設(shè)都司衛(wèi)所等軍事機構(gòu)，還設(shè)置藩王鎮(zhèn)守。在一些少數(shù)民族地區(qū)實行土司制度，在西藏則采取利用宗教領(lǐng)袖“多封眾建”的政策。
在廣西，1369年明朝設(shè)廣西行省，轄境包括今天海南省、廣西大部和廣東雷州半島及其附近的茂名、湛江地區(qū)，這一年把在元代海北海南道宣慰司基礎(chǔ)上所設(shè)的高州、雷州、欽州、廉州、瓊州5個府劃歸廣東行省，廣西因此沒有出?？?，580多年間一直是內(nèi)陸省。至明末，1601年，廣西共有11個府、9個直隸州、37個屬州和50個縣及4個長官司，并在中、東部設(shè)置衛(wèi)、所，管理少數(shù)民族聚居的溪、峒及其土官。
在云南，洪武十五年（1382年）明朝設(shè)立布政司，并設(shè)置云南都司，所轄衛(wèi)所都分布在云南的中部、北部，多在被稱為“壩子”的山間盆地駐扎屯田，瀾滄司、金齒司、騰沖司3個軍民司和其下屬的永昌所、金齒所、騰沖所等都曾經(jīng)是實土衛(wèi)所，它們既管理衛(wèi)所的士兵和家屬，又統(tǒng)轄當?shù)亻L官司的少數(shù)民族。而且,1382年朱元璋命令西平侯沐英鎮(zhèn)守云南，此后沐氏子孫世代駐守云南，1659年清軍攻入云南，末代黔國公沐天波隨永歷帝逃往緬甸。
在西藏，明朝設(shè)立烏思藏行都指揮使司和俄力思軍民元帥府，同時實行“多封眾建”的政策，冊封藏傳佛教各教派首領(lǐng)為大寶法王、大慈法王、大乘法王、闡化王、贊善王、護教王、闡教王、輔教王，而宗谿作為基層政權(quán)的形式在西藏地區(qū)不斷得到發(fā)展。
明朝建立后繼承了元代的土司制度，又在元代基礎(chǔ)上加以改進和完善。明朝實施土司的地區(qū)包括云南、四川、貴州、廣西、廣東、湖廣、陜西等7個省，所設(shè)置的土司分為文職土司、武職土司兩大類，每一類又按級別分為許多種。據(jù)龔蔭等學者研究，明代的文職土司共有648家，廣西309家、云南255家。
清代西南邊疆政區(qū)的演變
1644年，清軍入關(guān)，至18世紀中期完成統(tǒng)一中國的大業(yè)。經(jīng)過100多年的開拓和經(jīng)略，清前期形成了東到鄂霍次克海和庫頁島、西到巴爾喀什湖和帕米爾高原，北起薩彥嶺、額爾古納河和外興安嶺、南到南海諸島的遼闊疆土。清王朝在全盛時期把全國劃分為26個一級行政區(qū)，即內(nèi)地18省，盛京（奉天）、吉林、黑龍江、伊犁、烏里雅蘇臺5個將軍轄區(qū)，駐藏大臣、西寧辦事大臣和蒙古的盟旗，對全國實施了有效的管轄。
對于西南邊疆，清王朝在1644年清軍入關(guān)后才開始經(jīng)營，設(shè)四川、貴州、云南、廣西等行省，陸續(xù)任命總督、巡撫、布政使、提督等官員，建立起軍政機構(gòu)。“三藩之亂”平息后，清朝中央政府為鞏固西南邊疆地區(qū)的統(tǒng)治，明確了四川、西藏、云南、青海的轄區(qū)界線，并對云南、廣西等西南地區(qū)的軍政機構(gòu)進行了調(diào)整。就西藏地區(qū)而言，清初仍分為四部，即衛(wèi)、藏、康（喀木）、阿里，雍正五年（1727年）前后，清朝廷劃定川、滇、藏的界線，把中甸、阿墩子、維西等地劃歸云南，把寧靜山以東的康定、理塘、巴塘等地劃歸四川，以西的地方劃為西藏轄地。雍正十年（1732年），清朝廷勘定了西藏、青海、四川轄區(qū)的界線，霍爾七十九族中靠近西藏的三十九族隸屬西藏，靠近青海的四十族歸屬青海辦事大臣管理。此后，西藏地方就分屬不同的行政系統(tǒng)管理：一為噶廈轄地，即為達賴喇嘛直轄之地；二為班禪額爾德尼轄地；三為駐藏大臣直轄之地，即乾隆二十八年（1763年）清朝廷命令駐藏大臣直接管轄達木蒙古八旗、三十九族。四是諸呼圖克圖、法王轄地，即昌都呼圖克圖轄地、類烏齊呼圖克圖轄地、乍丫呼圖克圖轄地、濟隆呼圖克圖轄地、止貢呼圖克圖轄地、薩迦法王轄地、波密土王轄地、拉加里土王轄地。在噶廈、班禪轄地，宗相當于內(nèi)地的縣，谿、卡則為縣以下的基層行政區(qū)劃單位。
在云南、貴州、廣西地區(qū)，云貴總督1683年移駐云南。1725年，清朝廷命鄂爾泰以云南巡撫之職管理云貴總督事務(wù)，旋升其為云貴總督，1728年任命鄂爾泰為云南、貴州、廣西三省總督，即為“云貴廣西總督”。1734年，清朝廷諭令因“苗疆事務(wù)”結(jié)束，撤銷云貴廣西總督，仍稱“云貴總督”，結(jié)束廣西暫時隸屬云貴總督管轄的狀態(tài)，廣西仍隸屬兩廣總督管轄。1736年，因貴州巡撫張廣泗辦理“苗疆事務(wù)”有一定成效，為加強他的權(quán)威，清朝廷任命他為貴州總督兼管巡撫事務(wù)，云貴總督改為云南總督。1747年，貴州“苗疆事務(wù)”辦妥，且貴州總督調(diào)任，貴州總督和云南總督再次合并，仍然稱為“云貴總督”。這里所說的“苗疆事務(wù)”，就是在今天貴州等地的“改土歸流”，也就是在土司地區(qū)改設(shè)中央派遣的“流官”。從1726年起，清朝在云南、貴州、廣西、四川、湖廣五省進行了大規(guī)模的“改土歸流”，有的土司被革職，有的被降職，有的被遷到別處安置，有的擔任了流官。這次“改土歸流”涉及的地域廣、民族多。根據(jù)李世愉等學者考證，雍正時期這五省“改土歸流”共革除土司220家，新設(shè)流官共152處。
19世紀中期以后，西南邊疆地區(qū)與全國各地一樣，處在“內(nèi)憂外患”之中。隨著西南邊疆危機日益加深，朝野上下更為關(guān)注西南邊疆的治理，不少人主張加強行政管理，又把增設(shè)行省、實行與內(nèi)地一體化和推行新政作為固邊守土的重要措施。在云南，由于云貴總督與云南巡撫同駐云南府（今昆明市），總督、巡撫是否能統(tǒng)一事權(quán)，成為清朝廷關(guān)心的問題。1898年七月，清朝廷裁撤云南巡撫，由云貴總督兼管巡撫事務(wù)，九月復設(shè)云南巡撫。到1904年，清朝廷考慮到總督、巡撫同城，事權(quán)不一，最終下令裁撤巡撫一職，由云貴總督兼管巡撫事務(wù)。
對于西藏和川、滇、藏交界的土司地區(qū)，中國朝野上下頗為關(guān)注，西藏能否設(shè)立行省成為爭論的焦點。1907年，兩廣總督岑春煊上奏朝廷，提出了一個系統(tǒng)的籌邊方案，包括開辦墾務(wù)、改革官制、設(shè)立行省、劃分轄區(qū)、加強邊防、興辦學校等。這一方案的核心內(nèi)容是在北疆蒙古地區(qū)設(shè)立熱河、開平、綏遠三省，在西南邊疆新設(shè)川西、西藏兩個省，川西省包括今西藏昌都市和東到打箭爐（今四川康定）、南至乍丫（今西藏察雅）、西至寧靜（今西藏芒康）的地區(qū)；今天拉薩、日喀則、阿里及附近地區(qū)屬于西藏省。清政府把這一奏折下發(fā)給內(nèi)、外大臣，讓他們發(fā)表意見。
清朝廷在1908年任命趙爾豐為駐藏大臣，仍兼任川滇邊務(wù)大臣，同時任命他的哥哥趙爾巽為四川總督，希望趙爾豐能統(tǒng)籌安排川滇邊區(qū)和西藏事務(wù)，與趙爾巽、聯(lián)豫協(xié)調(diào)好關(guān)系，以強硬手段扭轉(zhuǎn)西南邊疆的危急形勢。但是，由于趙爾豐在川滇邊區(qū)嚴厲鎮(zhèn)壓土司，以強硬手段推行“改土歸流”，西藏僧俗上層人士極感恐慌，極力反對他入藏。清朝廷在1909年初不得不解除他的駐藏大臣職務(wù)，讓他仍然擔任川滇邊務(wù)大臣，聯(lián)豫仍擔任駐藏辦事大臣。1909年前后，中央政府在川邊、西藏采取“差異化”政策，即在川滇邊區(qū)推行“改土歸流”，為設(shè)立行省做準備；在西藏采取漸進的策略，表面上不設(shè)行省，事實上又大力推行新政，以之作為治理辦法。
趙爾豐是在西南邊疆新設(shè)行省、實現(xiàn)與內(nèi)地一體化的積極支持者和實踐者。1906年，他被任命為川滇邊務(wù)大臣，此后大規(guī)模實施“改土歸流”政策，在北至瞻對（屬今四川省新龍縣）、南至中甸（今云南省香格里拉縣）之間的廣大地區(qū)設(shè)立流官。至1911年春，川邊地區(qū)已經(jīng)設(shè)立巴安府、康定府、登科府3個府和德化州、鹽井縣、河口縣、三壩廳等10多個州、縣、廳，并向得榮、江卡等10多個地方派出委員。至此，川滇邊務(wù)大臣的轄區(qū)已包括了今天四川的甘孜藏族自治州和西藏的昌都市、林芝市的一部分。
1911年5月，趙爾豐奉命調(diào)任“署四川總督”，傅嵩炑代理川滇邊務(wù)大臣，“改土歸流”繼續(xù)進行。8月10日，傅嵩炑向清朝廷上奏《請建西康行省折》，正式請求設(shè)立西康省。奏折實際上反映了趙爾豐等人的共同主張，他們認為邊疆民族地區(qū)以前實行的羈縻政策、土司制度形同“封建之規(guī)，雖有朝貢之名，而無臣服之實”，不能真正有效地管理這些地方，只有設(shè)置省、州、府、縣，用“流官”取代土司、土官，才能實現(xiàn)加強統(tǒng)治、鞏固邊疆的目的。但是，四川總督趙爾豐在1911年9月4日收到該奏折，此后“文報不通”，而清政府和趙爾豐都忙于鎮(zhèn)壓革命運動，即使趙爾豐派人“專差送京”，清朝中央政府也難以顧及設(shè)置西康省一事。武昌起義爆發(fā)后，清王朝土崩瓦解，西康建省一事暫時擱置下來。
二、西南邊疆政區(qū)變遷及治邊方略的啟示
回顧元、明、清時期西南邊疆的政區(qū)變遷歷程，筆者認為有幾點值得思考。
第一、各民族共同締造中國的歷史疆域。
中國歷史上就是多民族的國家，各個民族之間不斷交往交流交融，從而形成了今天的中國和中國的疆域。
在秦朝之前，中國文獻中就有“五方之民”的記載，也就是東方的“夷”、南方的“蠻”、西方的“戎”、北方的“狄”和中部的“華夏”。在“五方之民”交融的基礎(chǔ)上，秦、漢時期形成了統(tǒng)一的多民族國家，此后2000多年間形成“各民族交融、少數(shù)民族獲得發(fā)展→國家統(tǒng)一→各民族再交融、少數(shù)民族興起→國家更大范圍的統(tǒng)一”的特點：自220年漢朝滅亡后，經(jīng)歷了近400年的民族交融、少數(shù)民族崛起，進入隋、唐的統(tǒng)一多民族大帝國時期，疆域超過了秦漢時期；自907年遼建立后，經(jīng)歷了近300年民族交融、各政權(quán)并立時代，過去發(fā)展滯后的少數(shù)民族先后獲得了大發(fā)展，并建立了各自的地方性政權(quán)，包括契丹族建立的遼、女真族建立的金、黨項羌人建立的西夏、西南地區(qū)的大理、蒙古族建立的蒙古政權(quán)等，最終由元朝實現(xiàn)了民族交融基礎(chǔ)上的大統(tǒng)一，疆土比漢、唐時期更為遼闊。到了1644年，滿族建立的清朝再次實現(xiàn)統(tǒng)一，并且奠定了今天中國的歷史版圖。無論是華夏族，還是邊疆地區(qū)的夷、狄及女真、契丹等少數(shù)民族，都是中國歷史上的民族，他們都是今天中華人民共和國公民的祖先，正是他們之間的交融形成了今天中國境內(nèi)的眾多民族；無論是漢族建立的漢、唐、宋、明等王朝，還是少數(shù)民族建立的遼、金、元、清等王朝、政權(quán)，都是歷史上中國的王朝、政權(quán)，都為中國歷史發(fā)展和中國疆域的形成作出過貢獻。
西南邊疆地區(qū)同樣是在各民族共同努力下形成、發(fā)展的，這在元明清時期尤為突出。
其一，吐蕃、南詔和大理時期對外拓展疆土，為元朝統(tǒng)一奠定比漢、唐時代更為穩(wěn)固、遼闊的國土基礎(chǔ)。唐宋時期，吐蕃、南詔（后為大理）與中原王朝有過和親盟會、和睦相處，也有過沖突、角逐。但總體上看，內(nèi)地與西南邊疆的交往、交流不斷加深，而且積極向南部、西部拓展疆土，使當時的西南邊疆得到了穩(wěn)步拓展。吐蕃在松贊干布時期被劃分為以軍事組織為主的五大行政區(qū)域，即衛(wèi)茹（中翼）、約茹（左翼）、葉茹（右翼）、如拉和蘇毗茹，并設(shè)立61個千戶，各設(shè)千戶長，另外有未受冊封的小千戶長、大五百戶長等百戶長。這種行政建置基本保留到九世紀中期。南詔、大長和國、大天興國、大義寧國和大理政權(quán)前后延續(xù)了600多年，政區(qū)和地方行政機構(gòu)類似于唐朝，不僅設(shè)置府、州、郡、縣，而且設(shè)有“賧”、節(jié)度、都督府等機構(gòu)。南詔極盛時的疆域包括今天我國云南全省，四川、貴州的一部分和越南、老撾、泰國、緬甸、印度的一部分地區(qū)，遠遠超過了秦漢時期的滇國、夜郎和爨氏政權(quán)的管轄范圍。南詔政權(quán)在轄區(qū)內(nèi)設(shè)置了賧、府、州、郡、縣和節(jié)度、都督等軍政機構(gòu)，成功地對這些地區(qū)進行有效管轄。大理政權(quán)基本上承襲了南詔的疆土，也根據(jù)不同情況設(shè)置相應(yīng)的軍政機構(gòu)，繼續(xù)進行有效管理。元、明、清三個王朝正是在吐蕃、大理轄區(qū)的基礎(chǔ)上設(shè)置行省等軍政機構(gòu)，經(jīng)營西南邊疆，延續(xù)和發(fā)展著中國西南地區(qū)的疆土。
其二，元、明、清時期，西南邊疆的各族人民努力建設(shè)家園，地方政權(quán)積極經(jīng)營邊地。比如阿里在7世紀就由古象雄統(tǒng)治，后為吐蕃王朝管轄，吐蕃瓦解后其王室的一支西遷，在拉達克、古格、普蘭分別建立政權(quán)，稱為“阿里三圍”，元、明時期均屬西藏地方管轄。根據(jù)黃博對清代西藏阿里基層政權(quán)的研究，清朝初年，拉達克強大起來，占領(lǐng)古格、普蘭，17世紀中葉西藏地方以蒙藏聯(lián)盟為基礎(chǔ)的甘丹頗章政權(quán)派軍打敗拉達克，設(shè)置了扎不讓、達巴（今均屬札達縣）和日土、普蘭4個宗和左左、那木如、曲木底、薩讓如、幫巴、朵蓋齊等6個本，這對于鞏固西藏西部地區(qū)發(fā)揮了重要作用。
第二、劃分政區(qū)、設(shè)官分職，需要完善的“政策體系”來支撐。
邊疆治理是“系統(tǒng)工程”，劃分政區(qū)、設(shè)官置守、建立行政機構(gòu)只是中國古代治邊方略的重要內(nèi)容之一，需要與政治、軍事、民族、宗教、邊疆開發(fā)等領(lǐng)域的政策、措施相輔相成，形成一個“政策體系”，只有這樣，才能促進邊疆穩(wěn)固，加快邊疆發(fā)展。劉君德等學者認為，影響行政區(qū)劃的主要因素有國體、政體等政治因素，經(jīng)濟發(fā)展水平、區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)系等經(jīng)濟因素，民族分布、民族關(guān)系等民族因素，地形、氣候、水文、礦產(chǎn)資源等地理因素，行政管理的層級、幅度、手段等行政組織、管理因素，以及歷史時期行政區(qū)劃的變遷等歷史社會因素。這不僅表明政區(qū)設(shè)置、調(diào)整的復雜性，而且說明政區(qū)設(shè)置只是治邊方略的內(nèi)容之一，需要其他政策、措施的“配套”，才能形成治邊的合力。元、明、清各王朝在劃分政區(qū)的同時，還扶植擁護中央的政教上層人士，駐軍防守，清查戶口，確立賦稅，設(shè)立驛站，開展西藏與內(nèi)地的茶馬貿(mào)易，逐步形成西藏治理的“政策體系”。
清朝在西南地區(qū)的“改土歸流”也提供正反兩方面的啟示:清前期總體上看成效顯著，這是因為“改土歸流”過程得到中央政府的有力支持。土司地區(qū)改設(shè)流官之后，清朝又注重善后措施，既駐軍屯戍、修建城池，加強政治統(tǒng)治，又興修水利、興辦學校，因此較好地鞏固了“改土歸流”成果，促進了這些地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展。清末在川邊的“改土歸流”，規(guī)模、聲勢都很浩大，但此時革命運動興起，清朝中央政府權(quán)威下降，也無力給予足夠支持。1911年，趙爾豐還被調(diào)到四川鎮(zhèn)壓保路運動，但不久就被革命軍處死，這場“改土歸流”以人亡政息告終。民國初年，不少“改流”地區(qū)又恢復了土司的權(quán)勢，新設(shè)的政區(qū)難以維繼。
第三、經(jīng)略邊疆，“政令統(tǒng)一”與“因地、因勢制宜”缺一不可。
從秦漢時期至20世紀中期，歷代中央政府對于邊疆不同區(qū)域的治理既有統(tǒng)一的政令，又有因俗、因地、因時、因勢制宜的措施。元、明、清時期，行省的區(qū)劃逐步調(diào)整，明代基本上確立了今天四川、云南、貴州、廣西、廣東的省級政區(qū)地位，但是西南邊疆地區(qū)政區(qū)設(shè)置仍然相互關(guān)聯(lián)，主要體現(xiàn)為四個區(qū)域性的變動。
其一，清代在設(shè)置總督、巡撫時，通常是廣西、廣東設(shè)兩廣總督，云南、貴州設(shè)云貴總督，四川設(shè)四川總督。但是雍正年間為了推行“改土歸流”，雍正帝就幾次調(diào)整西南的總督轄區(qū)，鄂爾泰在雍正三年（1725年）出任云南巡撫，管云貴總督事，不久升任云貴總督，雍正六年（1728年）又擔任了云貴、廣西總督，直至四年后離任回京。
其二，今天四川、云南、西藏三個省級政區(qū)的轄區(qū)界限到清朝雍正年間才基本確定，20世紀上半期又在它們之間逐步形成了川邊、西康這兩個新的省級政區(qū)。今天西藏轄內(nèi)的昌都、林芝地區(qū)則在20世紀上半期經(jīng)歷了西藏、西康地方的反復爭奪，到1956年后西藏自治區(qū)籌備委員會成立時才明確地劃歸西藏。
其三，今天廣西東南部的防城港市、欽州市、北海市等地區(qū)直至中華人民共和國成立之初仍隸屬廣東省，大部分是在1951年劃歸廣西的，靈山縣、合浦縣等幾個縣在1955年、1965年又經(jīng)反復調(diào)整，最后才確定劃入廣西。
其四，清朝中央政府幾次派軍進藏，無論是康熙時期兩次進軍西藏驅(qū)逐準噶爾部，雍正時期平定阿爾布巴、隆布鼐叛亂，還是乾隆時期派軍驅(qū)逐侵藏的廓爾喀軍隊，四川、云南、青海都成為供應(yīng)糧餉和人員的“大后方”。
第四、邊疆治理的政策變遷，既有“時代性”，又體現(xiàn)“繼承性”。
邊疆地區(qū)的政區(qū)設(shè)置和行政管理體制變動是邊疆治理政策及其變化的組成部分，既受到不同時期國內(nèi)外形勢的影響，具有時代性特征，又具有歷史的連續(xù)性、繼承性。在20世紀以前的數(shù)千年間，“體國經(jīng)野”、設(shè)官置守已成為從先秦到清朝歷代王朝管理地方的重要制度，經(jīng)歷了從郡縣二級制到州郡縣三級制再到省縣二級制的演變。周振鶴等學者考察了中國歷代行政區(qū)劃的變遷，指出元、明、清三代，省級政區(qū)都是中央管理地方的“高層政區(qū)”，縣級政區(qū)則是基層政區(qū)。與此同時，由于不同時期、邊疆的不同地區(qū)有不同的情況，中國歷代的治邊政策經(jīng)常變化，體現(xiàn)了因俗、因地、因時、因勢而治的特點。因俗、因地、因時、因勢而治在歷代治邊中多有體現(xiàn)，不同的王朝都強調(diào)過這一點，而且又適于不同領(lǐng)域、不同地區(qū)。以邊疆民族政策為例，秦漢隋唐時期在西南、南部邊疆采取羈縻政策，對少數(shù)民族首領(lǐng)加以冊封，或任命他們管理邊疆；元、明時期逐漸發(fā)展為土官、土司制度；清前期在沿襲土司制度的同時，又進行了“改土歸流”，而且，相關(guān)政策一直沿用到近代；清末在川藏滇交界地區(qū)再度實行“改土歸流”，民國時期也曾在有土司制度殘余的地區(qū)推行這一政策。
第五、如何看待近代以來邊疆與內(nèi)地的“一體化”進程？
1840年以后，隨著列強入侵、邊疆危機加深，不少人認為羈縻政策、土司制度形同“封建”，“雖有朝貢之名，而無臣服之實”，并且把行政管理的“一體化”與實施各項新政及“近代化”措施聯(lián)系起來，強調(diào)只有實行“一體化”“近代化”，才能鞏固國防、加快邊疆發(fā)展。在內(nèi)憂外患的背景下，在邊疆地區(qū)建立行省、設(shè)置縣級政區(qū)成為朝野上下的普遍共識，于是20世紀初中央政府實施了東北邊疆設(shè)省、川邊“改土歸流”的政策，同時，在西藏和內(nèi)外蒙古設(shè)省問題受到各界關(guān)注。
1912年至1949年，由于邊疆形勢依然嚴峻，這種主張得到不少人的認同。川邊地區(qū)在1939年正式建立西康省，劉文輝在西康省成立大會上強調(diào)西康建省有四個方面的意義：一是歷史意義，西康“地處極邊，自昔視為甌脫”，千百年來被人們視為“四川徼外之地”或者“吐蕃附屬之區(qū)，有其地而無其名”，歷代王朝“不過加以羈縻，始終未形成一行政單位”，建省以后“封疆明確，政治經(jīng)濟文化地位，將漸與內(nèi)地各行省等量齊觀”。二是國防意義，西康“控制三邊，毗連藏印，為西陲之門戶，滇蜀之屏障，關(guān)系國防，至重至巨”，建省之后可以“內(nèi)促邊民之向化，外杜強鄰之覬覦”。三是經(jīng)濟意義，西康“地曠人稀，蘊藏極富”，過去開發(fā)利用不夠，建省之后可加快經(jīng)濟社會發(fā)展，當?shù)厝嗣瘛案＠赏鲞M”，為國家民族也可作出更大貢獻。四是政治意義，抗戰(zhàn)以來“敵騎縱橫，山河殘破，民族危機，空前嚴重”，“中央為堅定最后必勝之信念，表示長期抗戰(zhàn)之決心”，完成西康建省大計，對內(nèi)可以激勵軍民斗志，對外“以吾國力雄厚，國情凝固之姿態(tài)，昭示世界各國”。從這一講話可見，西康建省是與抗戰(zhàn)爆發(fā)西南地區(qū)作為大后方的戰(zhàn)略地位相適應(yīng)的，反映出西康政治、國防地位的提升。同時，這也說明當時有不少人意識到邊疆民族地區(qū)建省有利于在行政管理、經(jīng)濟社會發(fā)展方面實現(xiàn)邊疆與內(nèi)地的“一體化”。即認為邊疆民族地區(qū)只有廢除了土司、土官制度，建立省、縣等行政管理機構(gòu)，才能改變其千百年被“羈縻”的地位，才能“封疆明確”，其政治、經(jīng)濟、文化、地位才能“漸與內(nèi)地各行省等量齊觀”。
1900年至1949年，邊疆地區(qū)與內(nèi)地的行政管理“一體化”的主張在不僅在西康建省過程中得到當時的中央政府和地方各界的認可，而且在云南、廣西沿邊地區(qū)的漸進式“改土歸流”中得以實踐。這一政策又與清末新政、民國時期邊疆地區(qū)的近代化建設(shè)緊密聯(lián)系，都是當時中央邊疆治理思想、政策的組成部分。對于這些“一體化”“近代化”的主張與實踐，今天學術(shù)界有不同的評價。筆者認為，如果考慮到先秦以來中國地方行政管理制度、行政區(qū)劃的變遷及其穩(wěn)定性、連續(xù)性的特點，再考察近代以來的內(nèi)憂外患和邊疆危機，我們就能夠較為客觀地評論“一體化”“近代化”的主張和實踐，既正視某些地區(qū)實踐中的無視民族地區(qū)特點的問題，又充分肯定其有利于抵御外侮、鞏固邊防、促進邊疆經(jīng)濟社會發(fā)展的積極作用。
